Au regard des évolutions notables de la politique énergétique survenues au cours du dernier quinquennat (contribution climat-énergie, réformes de la CSPE et de la TICGN, exonération du biométhane injecté, loi relative à la transition énergétique, CEE…) et compte-tenu du bouleversement majeur que constitue l’élection d’Emmanuel Macron à la Présidence de la République, il est nécessaire de s’interroger sur les perspectives qui se dessinent à l’orée de ce nouveau quinquennat. En effet, et bien que plusieurs paramètres demeurent à ce stade inconnus, à commencer par le résultat des élections législatives, deux axes majeurs apparaissent : la volonté affichée de réformer l’action publique et la continuité en matière de politique énergétique.

 

Les points à retenir

    • Une volonté d’améliorer l’efficience de la conduite de l’action publique au travers d’un large pouvoir confié aux administrations centrales
    • Pas de bouleversement majeur de la politique énergétique : continuité via l’application de la loi relative à la transition énergétique et le maintien de la répartition des compétences entre les différents ministères
    • La loi de finances pour 2018 sera profondément structurante dans le sens où elle définira l’architecture fiscale pour l’ensemble du quinquennat

 

A) La volonté d’impulser de nouvelles méthodes dans la conduite de l’action publique

 

1°) Un rôle plus important dévolu aux administrations centrales

 

Au cours de la campagne pour l’élection présidentielle, Emmanuel Macron a maintes fois exposé la nécessité de pouvoir conduire les réformes avec pragmatisme et rapidité. C’est en partie de cette ambition que découle la formation de son gouvernement, l’un des plus resserrés de la Vème République puisqu’il ne compte que dix-huit ministres (dont trois ministres d’Etat) et quatre secrétaires d’Etat. Dans un décret publié le 19 mai, Emmanuel Macron a fortement restreint le nombre de conseillers autorisés dans les cabinets ministériels : les ministres, ministres délégués et secrétaires d’Etat ne pourront ainsi respectivement pas disposer de plus de 10, 8 et 5 conseillers. Le décret précise qu’aucun conseiller ne pourra travailler au sein du cabinet s’il ne figure sur l’arrêté de nomination. Il n’est pas anodin que le pouvoir exécutif ait opté pour le décret plutôt qu’une circulaire, ni qu’il ait été aussi précis dans ses injonctions. Cela démontre la volonté que les ministres n’aient que des cabinets resserrés et politiques, qui devront s’appuyer sur leur administration pour la dimension technique.

A ce titre, la circulaire du Premier ministre relative « à une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace » parue le 25 mai est particulièrement éclairante. Edouard Philippe y explique que le travail au sein du Conseil des ministres sera profondément renouvelé, celui-ci devenant un véritable espace de dialogue entre les différents ministres et le couple exécutif. Le corollaire implique que tout texte ayant fait l’objet d’un arbitrage du Premier ministre ne pourra plus faire l’objet de contestations de la part des ministres. Mais plus encore, cette circulaire illustre vraiment la méthode de travail qu’avait dessinée le leader d’En Marche ! pendant la campagne électorale. Le cabinet des ministres exercera des fonctions politiques et s’attachera à expliquer et valoriser l’action gouvernementale. C’est donc véritablement l’administration qui aura pour tâche de préparer les réformes et projets de textes du gouvernement. Le Premier ministre confie ainsi aux directeurs d’administration la responsabilité de présenter les positions des ministres en réunion d’arbitrage interministérielle, d’aller défendre eux-mêmes les positions du gouvernement devant le Conseil d’Etat puis de seconder les ministres au cours des débats parlementaires.

Ce faisant, Emmanuel Macron introduit en France les principes du spoils system en vigueur aux Etats-Unis, selon lequel les ministres doivent pouvoir s’appuyer sur une administration loyale. Tous les directeurs d’administration centrale (environ 250 postes concernés au total) seront confirmés ou remplacés sous six mois. Ils feront par la suite l’objet d’une évaluation annuelle sur la base de la feuille de route et des missions que leur auront assignées les ministres. Les ministres devront remettre leur projet de feuille de route au Premier ministre d’ici le 15 juin, sur la base desquelles celui-ci bâtira le programme de travail du gouvernement, qu’il présentera lors de son discours de politique générale le 4 juillet à l’Assemblée nationale.

2°) Vers une possible réduction des marges de manoeuvre du Parlement

 

La loi relative au non-cumul des mandats1, la recomposition politique en cours ainsi que la dynamique propre au vainqueur de l’élection présidentielle pourraient, à l’issue des élections législatives, conférer une majorité absolue de députés à Emmanuel Macron. Nombre des députés qui auront été élus sous la bannière de La République en Marche seront des novices en politiques, à tout le moins n’auront jamais eu d’expérience parlementaire. De ce fait, il y a lieu de penser que dans une telle hypothèse, le groupe majoritaire n’aura qu’une autonomie et une capacité d’initiative relativement limitées, ce d’autant que la présidence du groupe pourrait être confiée à Benjamin Griveaux, fidèle de la première heure d’Emmanuel Macron et dont il fut le porte-parole pendant la campagne.

Compte-tenu de la nouvelle méthode de travail affichée entre le gouvernement et les administrations, les projets de loi qui parviendront au Parlement devraient être peu sujets à de profondes évolutions. Outre le recours annoncé aux ordonnances pour certains chantiers comme la réforme du code du travail, le couple exécutif pourrait, dans un souci de rapidité, recourir davantage que ses prédécesseurs à la procédure accélérée (une seule lecture par chambre) ou au temps législatif programmé.

 

B) L’absence de changement majeur dans la conduite de la politique énergétique

 

1°) Une continuité assumée avec la loi relative à la transition énergétique

 

Au cours de la campagne électorale, Emmanuel Macron a toujours indiqué qu’il s’inscrivait dans le sillage de la majorité sortante et qu’il n’aspirait pas à remettre en cause de la cadre défini par la loi du 7 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. C’est pourquoi aucun projet de loi relatif à l’énergie ne devrait être présenté au cours des deux prochaines années. Julien Marchal, conseiller énergie de M. Macron pendant la campagne, avait insisté sur la nécessité d’appliquer pleinement et avec davantage d’efficacité les dispositions contenues dans la loi.

Plus d’un tiers des députés sortants de briguaient pas de nouveau mandat à l’occasion des élections législatives 2017

Les objectifs structurants du texte, tels que le niveau de la contribution climat-énergie à horizon 2030 (100€/tonne de CO2), la réduction à 50% de la part du nucléaire dans le mix électrique à horizon 2025 ou l’atteinte de 32% d’énergies renouvelables en 2030 seront maintenus. La fermeture des centrales à charbon sera opérée d’ici à la fin du quinquennat, ce qui correspond peu ou prou aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie. La décision relative au prolongement de la durée de vie des réacteurs nucléaires ne sera prise qu’après que l’Autorité de sûreté nucléaire aura rendu son avis, prévu pour 2018.

La continuité est également visible s’agissant des domaines d’intervention reconnus aux différents ministres, ainsi que le prouvent les décrets d’attribution publiés le 25 mai. Les attributions de Nicolas Hulot sont ainsi très proches de celles dont disposaient Ségolène Royal pendant le quinquennat de François Hollande. Nicolas Hulot sera compétent pour l’élaboration et la mise en oeuvre de la « politique de l’énergie, afin notamment d’assurer la sécurité d’approvisionnement, la lutte contre le réchauffement climatique et l’accès à l’énergie, et de promouvoir la transition énergétique ». Il sera également compétent pour la politique des matières premières et des mines, conjointement avec Bruno Le Maire, ministre de l’économie. Il assurera l’élaboration de la législation fiscale en matière d’environnement et d’énergie. Les attributions relatives à la politique tarifaire de l’énergie seront partagées entre MM. Hulot et Lemaire. Il convient de noter que ce dernier dispose de la compétence en matière d’industrie, conduisant ainsi à de possibles antagonismes entre les deux ministres.

Nicolas Hulot sera également compétent pour conduire les négociations européennes et internationales sur le climat, en concertation avec le ministre de l’Europe et des Affaires internationales. Enfin, il conserve la compétence en matière de bâtiment (réglementation technique et thermique) mais, nouveauté, il devra désormais partager celle-ci avec le ministre du logement, Richard Ferrand.

Si la conduite de la politique énergétique devrait en théorie incomber à Nicolas Hulot, la volonté du Président de la République de s’inscrire dans le cadre existant et dans les enjeux de long-terme » laissent à penser que M. Macron interviendra directement pour les dossiers majeurs, notamment en ce qui concerne le nucléaire, et que M. Lemaire aura l’ascendant en matière de politique tarifaire. Le couple exécutif s’est également entouré de conseillers très expérimentés puisque qu’Antoine Pellion (Elysée) fut le conseiller technique de Mme Royal pendant toute l’élaboration de la loi de transition énergétique et que Thibaud Normand (Matignon) dirigeait depuis 2014 le bureau de la production électrique à la DGEC. Enfin, il convient de souligner M. Hulot souhaite surtout porter son action au cours des prochains mois sur la tenue d’un Grenelle de l’alimentation davantage que sur la politique énergétique.

 

2°) Le caractère structurant de la loi de finances pour 2018

 

Comme il a été souligné, peu de bouleversements majeurs devraient intervenir concernant la politique énergétique. Toutefois, le projet de loi de finances pour 2018 devra faire l’objet d’une attention soutenue en raison de son caractère structurant pour la durée du quinquennat. Soucieux d’assurer visibilité et stabilité en matière fiscale, Emmanuel Macron a annoncé que la prochaine loi de finances serait une loi quinquennale. Cela signifie que l’architecture fiscale des cinq prochaines années, s’agissant notamment des assiettes et des taux, sera définie dans ce texte.

 

Le projet de loi de finances pour 2018 et les débats parlementaires s’y rapportant fixeront ainsi la trajectoire de la contribution climat-énergie (CSPE, TICGN…), de l’IFER ou le régime de taxation de certains produits énergétiques (GPL combustible, GNV carburant…).